Enquadramento na Especialidade Polícia Judicial

Por Leandro Caetano

O presente trabalho tem por objetivo apresentar o embasamento jurídico sobre a legalidade da alteração de especialidade de cargos no âmbito do Poder Judiciário da União. Desenvolve-se com discurso argumentativo, técnico e jurisprudencial, com base na Constituição Federal, leis ordinárias, atos normativos, decisões judiciais e administrativas.

A mudança da especialidade representa as aspirações da categoria dos servidores da segurança para uma maior efetividade de suas ações, vem ao encontro da decisão da quinta sessão administrativa do STF, realizada no dia 21 de Outubro de 2015, que aprovou, por unanimidade, a delegação da execução do poder de polícia do Presidente do Tribunal (art. 13, inciso XIII, e art. 42 do Regimento Interno do STF), assim como dos Presidentes das Turmas, aos servidores efetivos lotados na Secretaria de Segurança do Tribunal, para atuar prontamente, sem necessidade da intervenção direta das referidas autoridades, bem como da Resolução nº 291/2019 do Conselho Nacional de Justiça e ainda a decisão plenária do CNJ tomada na CONSULTA - 0001370-24.2012.2.00.0000, que decidiu que os tribunais podem regulamentar o exercício da polícia administrativa.

Ficam no ar as perguntas, a quem interessa um Judiciário fraco e refém do Executivo? Deveria o Poder Judiciário ficar a mercê da requisição de policiais do Poder Executivo? Seria justo a sociedade pagar este alto preço quando ela mais precisa de segurança nas ruas? Diante dessas perguntas, balizaremos a nossa argumentação na análise da legislação e jurisprudência sobre o tema, iniciando com um diagnóstico dos atos normativos que regem os cargos efetivos do Poder Judiciário da União.

Com a finalidade de estabelecer critérios e procedimentos uniformes para ingresso e enquadramento dos servidores efetivos do Poder Judiciário, os órgãos relacionados no art. 26 da Lei nº 11.416/2006 editaram a Portaria Conjunta nº 3, de 31 de maio de 2007, que possibilitou a criação de novas especialidades de cargos, conforme disciplina o parágrafo único do art. 6º:

"Parágrafo único. A Administração poderá criar novas especialidades para atender às necessidades do serviço."

Em semelhante sentido, o art. 6, § 1º da Resolução nº 47 de 28 de março de 2008 do CSJT, que uniformiza a denominação dos cargos efetivos dos Quadros de Pessoal da Justiça do Trabalho de primeiro e segundo graus bem como dispõe sobre o reenquadramento dos servidores nos respectivos cargos, regidos pela Lei nº 11.416/2006, permitiu a criação de novas especialidades de cargos, in verbis:

"§ 1º Os Tribunais Regionais do Trabalho, por intermédio da unidade competente, encaminharão à Assessoria de Gestão de Pessoas do Conselho Superior da Justiça do Trabalho as propostas de descrições de novas especialidades, com as respectivas justificativas, para validação e inclusão, se for o caso, no rol dos cargos dispostos no Anexo II desta Resolução."

Depreende-se dessas disposições normativas que a criação de especialidades de cargos para suprir demandas laborais não implica qualquer criação, extinção ou transformação irregular de cargos públicos. Instituto normativo em consonância com art. 96, inciso I, alínea "b", da Constituição Federal, que disciplina a competência privativa dos Tribunais para organizar os seus serviços auxiliares:

Art. 96. Compete privativamente:

I - aos tribunais:

[...]

b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;

Nessa autogerência conferida a cada Tribunal se inclui o poder de realizar a organização funcional de seus servidores. Cumpre destacar que não se trata da criação de um novo cargo, o que somente é possível mediante lei específica. Trata-se apenas da alteração de especialidade de um cargo já existente.

Por conseguinte, repise-se, a vedação constitucional para a criação, transformação e extinção de cargos mediante qualquer ato que não seja resultante do processo legislativo ordinário não encontra lugar no caso em tela, uma vez não se tratar de criação ou transformação de cargos por ato administrativo do Poder Judiciário, mas apenas alterações de especialidades. Essas alterações não devem se submeter à exigência de lei em sentido estrito, os tribunais podem alterar, criar e transferir as especialidades dos cargos de sua estrutura, considerando o poder discricionário, visando a atingir maior grau de eficiência e racionalidade administrativa.

A alteração de especialidades, consoante previsão legal e infralegal, visam propiciar maior funcionalidade e dinamismo aos órgãos do Poder Judiciário, permitindo a adoção de medidas que otimizem a adequação de sua estrutura organizacional.

Assim, com o fito de operacionalizar de forma adequada uma reforma administrativa, vem sendo utilizado o instituto da alteração de especialidades, mas sem afrontar o texto constitucional porque não importa em investidura em novo cargo público. É exatamente o caso das que tenham por objetivo cargos vagos ou, ainda, quando o servidor já for efetivado no órgão em que se dará a relocação e quando tenha se submetido a concurso público similar em dificuldade e exigências ao realizado para a especialidade na qual se dará o novo provimento, e quando houver similaridade nas atribuições do cargo. Nesses casos, o que a jurisprudência tem apontado é a viabilidade de agrupar sob uma mesma denominação os cargos cujas atribuições, requisitos de qualificação, escolaridade, remuneração, habilitação profissional ou especializações exigidas para ingresso sejam idênticos ou essencialmente similares.

O STF pacificou jurisprudência entendendo legal a transformação de cargos que mantém íntima relação com o anterior, desde que a similaridade das atribuições seja essencialmente as mesmas. No julgamento das ADI's 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti, 2.713, Rel. Min. Ellen Gracie e 2.335, Rel. Min. Gilmar Mendes, o Tribunal entendeu não violar a exigência da prévia aprovação em concurso público o aproveitamento de ocupantes de cargos extintos, quando houver identidade substancial entre os cargos em exame. Essas decisões tratam das transformações de cargos, mas observando a semelhança fática, aplica-se a jurisprudência pacífica da Corte. A mesma interpretação se estende, portanto, para as alterações de especialidades de cargos.

Em sendo assim, não há que se falar em ilegalidade porque há presente afinidade de atribuições e equivalência de vencimentos, isto é, identidade substancial entre as especialidades de cargos.

Outro ponto importante que não pode ser desconsiderado é o intuito legítimo da administração pública de reorganização e, mais do que isso, racionalização visando a eficiência. Sobre o tema, calha destacar as palavras da Professora Cristiana Fortini, verbis:

Ademais, não há como ignorar que a estrutura da administração pública não é estanque. O aumento de velhas demandas e o surgimento de novas fazem com que o interesse púbico seja volátil. Cabe ao agente público atentar para tais circunstâncias, adotando as medidas imperiosas, sob pena de destruir a baliza sobre a qual se assenta o direito administrativo, qual seja, o princípio da indisponibilidade do interesse público. Impõe-se ao administrador, com apoio do legislador, atentar para as alterações que se fazem imperiosas, ajustando o aparelho estatal de forma a extrair o máximo proveito da mão-de-obra ali situada.

O Poder Judiciário pode reorganizar a estrutural funcional da especialidade de cargos, sob a justificativa de proceder a uma reforma administrativa, calcada na idéia de eficiência administrativa e racionalização.

Embora a Lei 11.416/2006 tenha citado algumas especialidades como integrantes do quadro de pessoal, é indiscutível que a sua inclusão e/ou supressão trata-se de prerrogativa regulamentar dos Tribunais, não os obrigando a fazer constar nas estruturas funcionais uma ou outra especialidade à revelia da necessidade administrativa.

A Constituição Federal, art. 96, inciso II, alínea "b", confere à iniciativa de projeto de lei aos Tribunais Superiores, observado os limites orçamentários impostos pelo art. 169, para tratar da criação e da extinção de cargos no âmbito do Poder Judiciário. A norma é omissa quanto a especialidades mencionadas na Lei 11.416/2006.

De acordo com a Lei 8.112/1990, art. 3º, "cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Acrescenta o parágrafo único que "os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei (...).

Na lição de José dos Santos Carvalho Filho [in Manual de Direito Administrativo, 22ª ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009, p. 580] o quadro funcional de uma entidade é formado pelo conjunto de carreiras, cargos isolados e funções públicas remuneradas integrantes de uma pessoa federativa ou dos seus órgãos internos. Para o autor, cargo público é o lugar dentro da organização funcional da Administração, ocupado por servidor, que tem funções especificas e remuneração fixadas em lei ou diploma a ela equivalente.

Já as especialidades são os ramos de atividades que possam estar compreendidas nas áreas técnicas dos cargos de Analista, Técnico e Auxiliar Judiciários, conforme redação conferida pelo art. 2º da Lei 11.416/2006.

Identificada a distinção dos conceitos, resta avaliar se as atividades delineadas pela Lei 11.416/2006 especificam os cargos e se representam rol exaustivo/taxativo determinado pela norma.

As atividades não especificam os cargos, pois da leitura dos arts. 1º, 2º e 3º da pré-citada lei, verificam-se das disposições normativas a ausência de vinculação dos cargos criados às especialidades, restando margem discricionária aos administradores dos tribunais para que procedam a escolha de acordo com as peculiaridades e demandas de cada Órgão Judiciário.

Tanto assim, que os quadros apresentados pela norma, os quais compõem os Anexos I e II, traçam os cargos, as classes e os padrões dos quadros funcionais, de forma geral, sem detalhamento, com base nas especialidades mencionadas no dispositivo do art. 3º da norma.

Idêntica situação se observa do Anexo I da Lei 11.202/2005, que especificamente extingue e cria cargos e funções nos quadros de pessoal do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais, dado que o quadro de carreira relativo aos quantitativos dos cargos efetivos criados e extintos não tece qualquer detalhamento por áreas de atividade ou especialidades.

Da mesma forma, o Anexo da Lei 12.011/2009, que cria cargos na Justiça Federal de primeiro grau e Juizados Especiais Federais no País, não detalha ou vincula os cargos a especialidades.

Nesse sentido, os Anexos de I a V da Lei 10.770/2003, que retrata a distribuição do quantitativo dos cargos criados nos quadros de pessoal dos Tribunais Regionais do Trabalho, também não correlaciona as vagas criadas a partir de especialidades/ramos de atividades.

Logo, utilizando-se de uma interpretação teleológica do art. 3º da Lei 11.416/2006, tem-se que as descrições das atividades contidas no dispositivo representam os serviços que possam eventualmente compor a área administrativa. Por consequência, a expressa menção das atividades na norma não configura a instituição de cargos específicos, mas consigna meras indicações dos serviços que ali possam ser enquadrados, para fins de esclarecimento/exemplificação e distinção das áreas técnicas: judiciária, administrativa e operacional.

Por conseguinte, a redação da norma se evidencia exemplificativa e não exaustiva/taxativa, conclusão corroborada pelo cunho geral da redação da parte final do inciso III do art. 3º da lei, que inclui entre o rol de especialidades "outras atividades complementares de apoio administrativo" deixando margem discricionária para a criação de outras especialidades.

Complementarmente ao exame, observa-se que o parágrafo único do art. 3º da Lei 11.416/2006 dispõe que as áreas judiciária, administrativa e operacional poderão ser classificadas em especialidades, quando necessária a formação especializada, seja por exigência legal ou em razão de habilidades específicas para o exercício das atribuições do cargo. Portanto, a regra é que as áreas técnicas dos cargos tenham atribuições gerais e não por especialidades, e que as especificidades sejam traçadas apenas na excepcionalidade de exigência legal ou em razão de habilidades específicas para o desempenho da função do cargo.

O dispositivo está a confirmar o caráter exemplificativo, e não taxativo, da descrição das atividades constantes nos incisos integrantes do art. 3º da Lei 11.416/2006, pois a intenção da norma é regular as situações de forma geral e abstrata, sem intenção de esgotar o assunto.

Assim, com base nas normas que regem a matéria, entende-se que as especialidades podem ser alteradas no âmbito interno dos Órgãos do Judiciário, de sorte a atender as necessidades e particularidades de cada qual.

É de se notar que as alterações de especialidades se coadunam ao entendimento dimanado nos órgãos do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, qual seja, a extinção/alteração de especialidades de cargos mediante ato administrativo próprio, conforme se destaca da Resolução TSE 22.581/2007 (art. 7º), expedida pelo Tribunal Superior Eleitoral; Resolução STF 325/2006 (art. 1º) do Supremo Tribunal Federal; Ato STJ 124/2004 do Superior Tribunal de Justiça; Resolução TCU 158/2003 do Tribunal de Contas da União; Resolução n° 59/2002 do Senado Federal e Resolução n° 18/2003 da Câmara dos Deputados.

No PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO 000575027.2011.2.00.0000, o CNJ decidiu que os Tribunais possuem autonomia para definir o seu quadro de pessoal no sentido que pode promover as alterações das áreas de atividade e/ou especialidades de cargos vagos.

Posteriormente, o CNJ reafirmou o mesmo entendimento através da Resolução 146/2012, possibilitando ainda alterações de especialidades de cargos providos, in verbis:

"Art. 4º A redistribuição por reciprocidade poderá envolver um cargo provido e outro vago, ou dois providos.

Parágrafo único. Constatada divergência de nomenclatura da especialidade do cargo recebido em redistribuição, o órgão de destino deverá proceder ao enquadramento na especialidade correspondente, mantida a essência das atribuições do cargo."

Conforme disciplina o presente ato normativo, poderá haver redistribuição de cargo provido e outro vago ou dois providos, estes últimos ocupados por servidores. Com a possiblidade de mudança da nomenclatura da especialidade de cargos ocupados ou não, com o devido enquadramento na especialidade correspondente, desde que seja mantida a essência das atribuições do cargo, corroborando a jurisprudência pátria vigente.

Da mesma forma, o Anexo l da Resolução CSJT nº 47 de 28 de março de 2008, considerando o poder discricionário e a racionalização visando a eficiência, redefiniu a estrutura funcional de cargos nos Quadros de Pessoal da Justiça do Trabalho de primeiro e segundo graus, com alterações de nomenclaturas de áreas de atividade e especialidades de cargos ocupados por servidores, que ganharam uma nova denominação funcional. Portanto, não há falar em provimento derivado, instituto vedado no ordenamento jurídico, mas sim alteração da especialidade de determinado cargo já existente.

A alteração de especialidade, por não acarretar a investidura em novo cargo sem prévia aprovação em concurso público, pode representar contribuição para ajustamento e adequação do quadro de pessoal e da força de trabalho dos diversos órgãos do Poder Judiciário da União, justificada no interesse público.

O Senado Federal, assim como a Câmara dos Deputados reestruturam suas forças de segurança institucional alterando a denominação do cargo de Técnico Legislativo, para a especialidade Polícia Legislativa.

A Câmara dos Deputados, mediante a Resolução n°18/2003, transformou a Coordenação de Segurança Legislativa em Departamento de Polícia Legislativa. Dentre outras providências, os cargos de Analista Legislativo - atribuição Inspetor de Segurança Legislativa e de Técnico Legislativo - atribuição Agente de Segurança Legislativa tiveram suas denominações alteradas para, respectivamente, Analista Legislativo - atribuição Inspetor de Polícia Legislativa e Técnico Legislativo - atribuição Agente de Polícia Legislativa.

O Senado Federal, por sua vez, alterou a denominação da Secretaria de Segurança Legislativa para Secretaria de Polícia do Senado Federal, mediante o Ato da Comissão Diretora n° 15/2006. Os cargos efetivos tiveram suas denominações alteradas para Técnico Legislativo, Área de Polícia Legislativa, Especialidade Policial Legislativo Federal.

O Poder Legislativo percebeu que era necessária a descentralização administrativa, de modo, a preservar a segurança das Casas Legislativas, dos parlamentares, servidores e demais frequentadores, recebendo a inspiração no artigo 11º do Decreto-Lei nº 200/1967, que, especificamente, descreve que "A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-se na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender". Posto que, a apuração das infrações penais e das respectivas autorias é de competência da Mesa Diretora das Casas que detém o poder de polícia originário.

Resta diferenciar a identificação funcional e a especialidade de cargo, a primeira o agente público se habilita a exercer suas atividades, se apresentando a terceiros, quando no exercício da função pública. De forma diversa, as especialidades de cargos são desdobramentos das áreas de atividade, quando necessária formação especializada por exigência legal ou habilidades específicas.

Em razão disso, em que pese o art. 4°, § 2°, da Lei n° 11.416/2006 estabelecer aos servidores com funções na área de segurança, para fins de identificação funcional, as denominações de inspetor e agente de segurança judiciária. A especialidade do cargo poderá sofrer alterações com uma nova nomenclatura, garantindo que as funções e as atividades desempenhadas pelos servidores sejam contempladas com uma denominação compatível, específica à sua nova realidade.

Quando se volve o olhar para o art.96, inciso I, alínea "b", da Constituição Federal, verificar-se-á que o texto normativo maior apregoa, com todas as letras, que "compete privativamente aos tribunais" organizar os seus serviços auxiliares. Isso significa afirmar, que o reajustamento da estrutura organizacional e funcional do Tribunal, não depende de lei, a sua adequação à realidade social dinâmica, dentro da conveniência administrativa, pode ser redefinida sempre que houver necessidade desse remodelamento, sem que isso quebre o princípio da legalidade. Nota-se que a competência do Tribunal para organizar os seus serviços auxiliares é privativa, portanto, está dentro de sua margem de discricionariedade, do seu juízo de conveniência e oportunidade.

À sombra desse raciocínio, o art. 99, caput, da Constituição Federal, assevera que "ao Poder Judiciário" é assegurada a "autonomia administrativa", de sorte que, num diálogo interno de fontes normativas constitucionais, dentro de um olhar interpretativo sistemático e contextual, não se pode concluir diferente.

O que se vem a dizer, hic et nunc, é que, no uso de suas atribuições constitucionais e legais, os Tribunais poderão alterar, sim, a estrutura dos seus serviços auxiliares de segurança, com a organização de sua própria polícia, haja vista que ao Poder Judiciário é dado, no exercício da autonomia administrativa que a Constituição Federal lhe confere, a competência de organizar os serviços auxiliares que o integram, sem que isso represente a quebra do princípio da separação dos poderes.

As mudanças de especialidade e também das estruturas de segurança institucional, tem por escopo melhor organizar a força de segurança dos Tribunais, visando atender e solucionar de forma eficaz os problemas relacionados à preservação da ordem e do patrimônio, bem como atuar de maneira pontual na prevenção de infrações penais cometidas nos edifícios do Poder Judiciário da União.

Em face do exposto, concluímos não haver óbice a "transformação da especialidade Segurança Judiciária para a especialidade Polícia Judicial", promovendo a atualização necessária da especialidade do cargo, objetivando modernização e otimização da estrutura funcional, dentro da autonomia constitucional, nos termos das alíneas "a" e "b" do art. 96 e art. 99 da Constituição Federal de 1988, bem como de atos normativos, leis ordinárias e jurisprudência sobre o tema.

Referências Bibliográficas:

· Art. 96, inciso I, alínea "b", Art. 99 e Art. 169 da Constituição Federal;

· Lei nº 11.416/2006 (Dispõe sobre as Carreiras dos Servidores do Poder Judiciário da União e dá outras providências);

· Art. 3º da Lei nº 8.112/1990 (Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais);

· Anexo I da Lei nº 11.202/2005 (Extingue e cria cargos e funções nos quadros de pessoal do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais);

· Anexo da Lei nº 12.011/2009 (Dispõe sobre a criação de 230 (duzentas e trinta) Varas Federais, destinadas, precipuamente, à interiorização da Justiça Federal de primeiro grau e à implantação dos Juizados Especiais Federais no País, e dá outras providências);

· Anexos de I a V da Lei nº 10.770/2003 (Dispõe sobre a criação de Varas do Trabalho nas Regiões da Justiça do Trabalho, define jurisdições e dá outras providências);

· ADI's 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti, 2.713, Rel. Min. Ellen Gracie e 2.335, Rel. Min. Gilmar Mendes;

· CNJ Classe: CONS - Consulta - Processo: 0001370-24.2012.2.00.0000 - Relator: FERNANDO MATTOS - Julgado em 26.06.2018;

· CNJ Classe: PCA - Procedimento de Controle Administrativo - Processo: 000575027.2011.2.00.0000 - Relator: GILBERTO MARTINS - Julgado em 13.03.2012;

· Portaria Conjunta nº 03 de 31 de maio de 2007 (Regulamenta dispositivos da Lei nº 11.416, de 15 de dezembro de 2006);

· Resolução nº 291/2019 do CNJ (Consolida as Resoluções do Conselho Nacional de Justiça sobre a Política e o Sistema Nacional de Segurança do Poder Judiciário e dá outras providências);

· Resolução nº 47/2008 do CSJT (Uniformiza a denominação dos cargos efetivos dos Quadros de Pessoal da Justiça do Trabalho de primeiro e segundo graus, bem como dispõe sobre o reenquadramento dos servidores nos respectivos cargos);

· Resolução nº 564/2015 do STF (Regulamenta o exercício do poder de polícia previsto no art. 42, 43, 44 e 45 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal);

· in Manual de Direito Administrativo, 22ª ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009, p. 580 (Lição de José dos Santos Carvalho Filho);

· Art. 7ª da Resolução TSE nº 22.581 de 30/08/2007 (Dispõe sobre os critérios e procedimentos para ingresso e enquadramento dos servidores da Justiça Eleitoral);

· Art. 1º da Resolução nº 325, de 22 de AGOSTO de 2006 do STF (Dispõe sobre alteração de cargos efetivos);

· Ato STJ n. 124 de 19 de maio de 2004 (Altera cargos vagos de Técnico Judiciário - Área Serviços Gerais - Especialidade Transporte para os cargos de Técnico Judiciário - Área Administrativa);

· Resolução TCU nº 158 de 22 de janeiro de 2003 (Dispõe sobre a terceirização de serviços administrativos no âmbito do Tribunal de Contas da União);

· Resolução 59 de 05 de dezembro de 2002 do Senado Federal (Dispõe sobre o Poder de Polícia do Senado Federal);

· Resolução da Câmara dos Deputados nº 18 de 19 de dezembro de 2003 (Dispõe sobre o Departamento de Polícia Legislativa, a reestruturação dos cargos de Analista Legislativo - atribuição Inspetor de Segurança Legislativa e Técnico Legislativo - atribuição Agente de Segurança Legislativa, e dá outras providências).


Autor: Leandro Caetano

ASJ - Agente de Segurança Judiciária do quadro de pessoal do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, atuando no cargo desde 2009.